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中评智库:两制台湾方案可借鉴大湾区经验

发布日期:2019-07-09 21:33   来源:未知   阅读:

  中评社香港7月5日电/暨南大学特区港澳经济研究所/台湾经济研究所副所长、博士生导师、暨南大学经纬粤港澳大湾区经济发展研究院研究员王鹏教授在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《粤港澳大湾区建设对探索“一国两制”台湾方案的经验借鉴——以港珠澳大桥建设为例》。作者认为:粤港澳大湾区与其他国际一流湾区最大的不同就是“一国两制”,它涉及到三个关税区、三种货币、三种法律制度,这既是粤港澳大湾区建设的优势,也是它的挑战所在。“一国两制”将有助港澳利用其特殊的制度优势与内地城市互补,将其金融、法律、会计、物流等专业服务辐射珠三角城市,进而带动整个粤港澳大湾区的发展,同时也为大湾区对接国际规则提供更加灵活的制度安排。文章内容如下:

  建设粤港澳大湾区是习总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略,是新时代推动形成全面开放新格局的新举措,是推动“一国两制”事业发展的新实践。今年2月18日,中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》,对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面作了全面规划,是粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的行动指南①。建设好粤港澳大湾区,不仅有助于全面推进粤港澳地区新时代改革开放,协助港澳发展新路向、开拓新空间、增添新动力,更能为探索“一国两制”台湾方案提供现实版的经验借鉴。

  “一国两制”是中国政府和中国为解决历史遗留问题、实现国家和平统一的伟大创举,其首先在香港和澳门得到具体实践,开创了国家统一的和平方式与国家治理的崭新模式②。在“一国两制”背景下,建设粤港澳大湾区具有重要的现实意义,主要体现在:

  一是丰富“一国两制”的实践内涵。“一国两制”在港澳的二十年实践证明,提出的“一国两制”构想,有利于保护港澳过渡时期的稳定和主权平稳移交;有利于保障港澳的人心稳定和经济繁荣;有利于中国改革开放的伟大事业和实现现代化战略目标的全局;还有利于中国在学习和借鉴中,逐步走向富强、文明、民主、法治,实现国家治理体系和治理能力的现代化③。粤港澳大湾区建设旨在继续全面深化改革、全面扩大开放,弘扬文化自信和建设世界一流人文湾区,这是“一国两制”实践的新篇章和其具体内涵的进一步深化,也是全面深化改革开放的又一重大探索。

  二是发挥“一国两制”的独特优势。粤港澳大湾区建设是“一国两制、三个关税区域和三种法律体系”独特制度环境下的跨区域合作。因此,建设走在世界前列的湾区,要坚持“一国两制”的基本原则,按照“全面深化改革、全面扩大开放”的新要求,推动粤港澳大湾区协调发展,加强营商规则对接和合作机制创新,推动湾区形成国际一流的营商环境和协调发展新格局。“一国两制”将有助港澳利用其特殊的制度优势与内地城市互补,将其金融、法律、会计、物流等专业服务辐射珠三角城市,进而带动整个粤港澳大湾区的发展,同时也为大湾区对接国际规则提供更加灵活的制度安排。

  三是释放“一国两制”的最大红利。“一国两制”是保持港澳稳定繁荣、促进珠三角经济崛起的重要制度红利。改革开放以来,珠三角地区在港澳的辐射带动下,经济社会发生了巨大变化,基本完成了工业化、城市化的历史转变,成为引领中国改革开放和经济发展的火车头。珠三角许多地区的迅速崛起,不仅是分享了中国市场化改革的体制红利、加入WTO(世界贸易组织)与世界接轨的开放红利,以及成为全球第二大经济体的发展红利的结果,更是因为占据了毗邻港澳的地缘优势,分享了“一国两制”港澳繁荣稳定的制度红利,并且这种红利还将随着粤港澳大湾区的不断建设而持续释放。

  《粤港澳大湾区发展规划纲要》专章中提到:“加强基础设施建设,畅通对外联系通道,提升内部联通水平,推动形成布局合理、功能完善、衔接顺畅、运作高效的基础设施网络,为粤港澳大湾区经济社会发展提供有力支撑。”作为正在崛起中的全球第四大湾区,粤港澳大湾区涵盖港澳两个特别行政区、珠三角九个城市群,并以“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”这个特性,成为世界上建设难度最大的湾区。如何善用“一国两制”之利,发挥港澳广深四大中心城市核心引擎作用,是进行战略协同优势对接、互补长短齐心合力共建世界一流湾区的关键。其中,历时15年建成的港珠澳大桥,是在“一国两制”三种法律制度下建设完成的,是粤港澳三地在“各美其美,美美与共”的前提下,既跨越制度和规则差异,又充分利用三地优势,智慧性地把事情办成,堪称实践“一国两制”的一个绝佳范本④。总结其成功经验主要有:

  早在港珠澳大桥建设初期,就涉及到粤港澳三地协调问题。为此,2003年8月4日国务院批准成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”,粤港澳三地各出3名高级别官员。不过由于三地政府对建设港珠澳大桥的主张,所持角度不完全一致,导致前期大桥建设进展缓慢。其原因在于没有争端解决机制,很多时候三方都觉得现在的方案可以,但是出于想再为自己多争取一点利益的考虑,所以始终不松口。为瞭解决这一问题,中央为此设立了一个争端解决机制,由国家发改委牵头,于2006年底成立了港珠澳大桥专责小组(简称专责小组),由中央牵头协调各方利益。接着粤港澳三方也签订了港珠澳大桥合作协定,根据协定成立了港珠澳大桥三地联合工作委员会(简称三地委)作为新的三方协调机构,最后组建了港珠澳大桥管理局(简称管理局),最终形成了项目协调管理制度上的“三级架构、两级协调”。

  在上述架构中,专责小组是中央的争端解决机构,三地委是粤港澳三方的协调机构,管理局是执行机构。在港珠澳大桥项目建设管理过程中,三地委相当于董事会,负责高管的聘请、年度预算的审批和内部制度的制定,而管理局则相当于经营管理团队,管理局和三地委之间的权利义务划分则由三地协议和管理局章程界定。组成一个清晰的项目协调管理架构的好处是,避免人事更换导致后来人把前面定下来的决定又进行改动。每当出现三地委和管理局之间的争议时,大家一起拿出三地协议和管理局章程来看,是谁的许可权就以谁的意见为准,谁也不能越权干涉对方,这样就在组织机制上保障了港珠澳大桥项目的稳步推进。

  港珠澳大桥最开始设想的是作为一个项目整体建设,从大桥设计蓝图到项目融资方案,从工程技术标准到口岸边检的分布模式,上述每一个环节都有多个备选方案。但这涉及到在香港和澳门境内的工程建设和管理用什么法律规定的问题。如果统一建设,大桥在香港和澳门境内的工程建设管理需要单独立法,因为大桥在港澳境内的路段涉及行政管辖权和司法管辖权,解决起来时间成本太高,甚至无法估算出准确的时间。清华大学港澳研究中心主任王振民教授曾经评价说,港珠澳大桥建设者在攻克世界级技术难题的同时,也攻克了许多世界级法律难题,在世界法律史上同样创造了奇迹。

  为了让法律障碍最小,最后只能采取分段建设,相当于“谁家孩子谁家抱”。工程管理人员和为工程提供法律服务的律师们,从中挑出了一个既能满足三地法律要求、又能兼顾可行性和实施效率的最优解,最后呈现在世界面前的港珠澳大桥也完美地体现了粤港澳三地的“各美其美、美美与共”:工程技术标准来自香港、集中力量办大事的施工效率来自广东、工程资金来自三地政府。具体来看,香港部分的口岸和连接线,均由香港政府自行投资建设和运营管理,珠海口岸和连接线由内地投资建设和运营管理,澳门亦是如此。而大桥主体工程在粤港分界线公里,被定义为主体工程,则由三地联合出资,并共同成立港珠澳大桥管理局进行共建共管。

  港珠澳大桥最早由香港商人胡应湘提出构想。在最初的构想里,整个大桥将全部采用社会私人资本。在2008年之前的工程前期筹备阶段,分别考虑了几种不同的模式,包括BOT(即私人资本建设后运营一段时期再移交给政府)、PPP(即公私合作投资)等。但无论是BOT还是PPP还是中外合作,核心问题还是考虑是否私人投资参与。只要有私人资本,就要考虑回报率,就有几个问题必须要注意:一是桥上的交通管制,交通配额如何发放,私人投资一定要搞清楚未来有多少交通量才能算回报率;二是竞争性路段如何限制,如果私人投资,未来深中通道搞起来了,港珠澳大桥的交通量就分流了;三是收费标准如何定,如果由政府定,定多少要先告知私人资本,另外还有外汇、税收等有关的问题。

  经过大量的多方论证,港珠澳大桥建设最终没有选择BOT和PPP,而选择了单一的政府投资模式。这是综合决策选择的结果,原因之一是政府筹资和拨付渠道单一,主要依靠财政拨款,并且涉及法律问题最简单,对及时推进项目开工建设具有重要意义,对如期完成建设目标至关重要。融资渠道确定由政府出资之后,大桥建设的进展速度明显加快,很快就组建了港珠澳大桥管理局作为项目法人。2008年大桥项目投融资模式确定,2009年项目立项获得批准,2009年12月15日港珠澳大桥正式开工。粤港澳三地政府按出资比例向管理局注资提供项目资本金,剩余部分向金融机构融资。管理局的性质是事业单位法人,不是以营利为目的的企业单位法人,以突出政府还贷公路项目法人不以营利为目的,而且更方便发挥政府部门决策协调和监管作用。

  粤港澳大湾区与其他国际一流湾区最大的不同就是“一国两制”,它涉及到三个关税区、三种货币、三种法律制度,这既是粤港澳大湾区建设的优势,也是它的挑战所在。粤港澳大湾区又是丰富“一国两制”实践的重要载体和平台,必将促进香港、澳门更好地融入国家发展大局,保持香港、澳门长期繁荣稳定,增强“一国两制”的创造力和生命力⑤。今年1月2日,习总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话指出,“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式,体现了海纳百川、有容乃大的中华智慧,既充分考虑台湾现实情况,又有利于统一后台湾长治久安⑥。因此,以港珠澳大桥建设为“一国两制”实践范本,对探索“一国两制”台湾方案具有一定的重要启示。

  第一,平等协商,聚同化异。粤港澳大湾区建设需要充分发挥“一国两制”的制度优势、港澳国际化的独特优势和广东改革开放的先行先试优势,妥善化解“两制”差异下可能产生的发展障碍。尤其是在跨境跨城跨区基础设施建设中,促进跨境人员、货物、资金自由流动的重要体制改革和重大政策调整以及不同城市之间社会政策的衔接和融合等方面,更需要成立跨区域跨级别的协调管理机构及其相应制度。2018年8月15日,由中共中央政治局常委、国务院副总理韩正任组长的粤港澳大湾区建设领导小组成立,香港特首林郑月娥及澳门特首崔世安均担任小组成员,这是首次有港澳特首被纳入中央决策组织,显示了中央对港澳在大湾区建设和港澳融入国家方面,给予充分的重视和信任。因此,在探索“一国两制”台湾方案过程中,首先应建立起跨区域跨级别的“方案筹画组”,明确界定筹画各方的责权利,在做到“三个充分”(充分考虑台湾现实情况,充分吸收两岸各界意见和建议,充分照顾到台湾同胞利益和感情)的前提下,共商“一国两制”台湾方案的最佳版本。

  第二,坚持原则,贵在行动。港珠澳大桥的建设是强化“一国”、善用“两制”,处理好“一国”与“两制”关系的典范。所谓强化“一国”,就是坚持“一国”的政治底线,发挥“一国”对粤港澳大湾区建设带来的巨大红利;“两制”当中,对内地、香港、澳门来讲,最重要的是政治制度,两种政治制度在相当长的时期内,是大湾区建设中的政治底线。习总书记说过,“制度不同,不是统一的障碍,更不是分裂的藉口。‘一国两制’的提出,本来就是为了照顾台湾现实情况,维护台湾同胞利益福祉。”因此,在探索“一国两制”台湾方案过程中,应意识到相较于港珠澳大桥建设中的工程难题更难解决的是人为设定的制度、法律、管理规则等障碍。建议两岸应该淡化制度差异,坚持“以实为本,以真为要,以干为先”,在一个中国原则基础上,大胆提出“一国两制”台湾方案的具有可操作性的实施建议。在未来相互交流和合作领域中,以多元、包容、融合的实际行动,避免泛政治化、泛意识形态化、泛“两制”化。

  第三,顾全大局,效率优先。多年以来,国家层面基于粤港澳大湾区建设发展的“一国两制”独特属性,较多强调整体区域规划而忽略了个体城市差异。今后,粤港澳地区要想形成真正的大湾区城市群,必须让湾区内的各城市进行精准定位、明确职能、合理分工、优势互补,在行政力量的大力推动下,因城施策、顺“市”而为。试想一下,港珠澳大桥建设如果过于强调依靠社会私人资本,在不建深中通道的条件下要满足交通量需求,根据投资回报测算则要做成双向十二车道才行,但相应地工程的投入要比现有的六车道增加80%,造成的后果将是工程建设会被无限期拖延。而在确定选择融资渠道单一的政府投资方式后,最大的好处是可以先把工程干起来,通行政策可以在后面慢慢协调研究。因此,在探索“一国两制”台湾方案过程中,应从整体大局出发,清楚认识到“两岸长期存在的政治分歧问题是影响两岸关系行稳致远的总根子,总不能一代一代传下去”。在确保国家主权、安全、发展利益的前提下,积极推进两岸经济合作制度化,加快速度落实两岸“应通尽通”,以效率优先为原则大力推动两岸关系和平发展达成制度性安排,做出“一国两制”台湾方案应有的历史性贡献。

  ②福建省中国特色社会主义理论体系研究中心:《丰富“一国两制”实践推进祖国统一——学习领会习总书记关于祖国统一的重要论述》,《光明日报》,2017年12月6日第5版。

  ②张思平:《“一国两制”下的粤港澳大湾区二十年》,深圳创新发展研究院研究报告,2017年12月。

  ④魏凯:《港珠澳大桥深中通道为何没“合体”》,《南方都市报》,2019年4月11日第AA01版。

  ⑥习:《为实现民族伟大复兴推进祖国和平统一而共同奋斗——在告台湾同胞书发表40周年纪念会上的讲话》,